×
TÜRKİYE

ANALİZ

Türkiye’de Bürokrasi Rejimi ve Toplum: Dün Bugün

Üst bürokrasinin kamusal ve toplumsal alanda “makamın gücünü hatırlatma ve gösterme” eğilimlerini, devlet – toplum ilişkisindeki hiyerarşik tasarımın kronik semptomlarından biri olarak görmek mümkündür.
BÜROKRASİ YÖNETİMİNİN kamusal ve toplumsal alanla ilişkisi, oradaki tarz, tutum ve performansı dün olduğu gibi bugün de Türkiye siyasetinin önemli konu ve gündemlerinden biri. Vali, kaymakam ve savcı makamlarında görev üstlenen kamu bürokrasisinin vatandaşlar ve kamu görevlileriyle ilişkilerinde sergiledikleri kamu gücünün kötü kullanımına dayalı uygulamalar, kamuoyunda tepkiyle karşılanan hususlardan. Vatandaşlara ve kamu görevlilerine yönelik, güç ve otorite hatırlatma amaçlı “gözaltı, ifade aldırma, kaba üslup ve ceza tehditleri”, bürokrasi yönetiminin toplumla güç ve yetki temelinde kurduğu sorunlu ilişkiyi gündeme getiriyor. Yer yer medyaya yansıyan bu gelişmelerde temel mesele, kamu gücünün kötü kullanımı ve topluma yönelik üstenci, demokrasi nezaketiyle uyuşmayan bir yönetim pratiği. 

Söz konusu gelişmeler, Türkiye’de kamu yönetimi modelini, yönetim kültürünü, bu bağlamda bürokrasi – siyaset, bürokrasi – toplum ilişkilerini ve en temelde hakim bürokrasi rejimini önemli bir tartışma başlığı haline getiriyor. Tarihsel olarak Türkiye’nin ne tür bir bürokrasi tecrübesi vardır? Türkiye’de bürokrasi rejimi nasıl kurulmuş; bu rejim siyasal ve toplumsal alana nasıl yansımıştır? Bugün ne tür bir bürokrasi rejimi vardır? Bu rejim, bürokrasi – toplum ilişkisini nasıl etkilemekte ve nasıl bir kamu yönetimi modeli üretmektedir? Türkiye’de bürokrasi - toplum ilişkisinin bugünü açısından bu sorular söz konusu tartışmanın temel hatlarını oluşturuyor.

Osmanlı mirası, Cumhuriyet ve bürokrasi

Cumhuriyet’e miras kalan bürokrasi rejiminin, kurucu hatlarını 19. yüzyıl Osmanlı modernleşme sürecinde kazandığını ifade etmek mümkün. Bu kapsamda Osmanlı modernleşmesinin ve Osmanlı devlet yapısının 19. yüzyılın ilk yarısında yoğunlukla hanedan evreni ile yerel güçler arasındaki mücadele etrafında biçimlendiği, sonrasında ise tamamıyla hanedan evreni ve bürokrasi evreni arasındaki mücadeleyle yazgılandığı söylenebilir. 19. yüzyılın son çeyreğinden 20. yüzyılın başına uzanan süreçte bu mücadele giderek şiddetlenirken; sürecin sonunda İttihatçıların iktidarı ele geçirmesiyle bürokrasi, devletin ve siyasetin merkezi aktörü haline gelecektir. Ve Cumhuriyet’in arifesinde bürokrasi, iktidar ilişkilerinin ve toplumsal alanın merkezine yerleşmiştir.

Cumhuriyet dönemiyle birlikte, rejimin niteliği değişse de siyasetin ve devletin temel dinamiği değişmedi. Bürokrasi, siyaset ve iktidar alanının ana öznesi, kurucu unsuru olarak merkezi konumunu pekiştirdi. Bu süreçte bürokrasi, Kemalizm etrafında devlet mekanizmasına ideolojik bir format atarak, tek parti rejimi etrafında toplum ve siyaset içerisinde özerk ve egemen bir konum geliştirdi. Bu ideolojik çerçeve üzerinden siyaseti ve toplumu kendi etrafında örgütleme ve yeniden üretme imkanı yakaladı. Kamusal ilişkilerin, siyasal amaçların ve devlet politikalarının toplumsal gruplardan ve güçlerden bağımsız olarak bürokrasi merkezli biçimlendiği bir siyasal yapı oluştu.

1950’lerde Demokrat Parti’nin iktidara gelmesi, bürokrasinin siyaset ve devlet içerisindeki merkezi konumunu sarstı. Demokrat Parti, yakaladığı iktidar imkanlarıyla devlet politikalarına ve yönetim süreçlerine ortak oldu ve siyaset evrenini yönetmeye başladı. Bu süreci biçimlendiren temel dinamik, Demokrat Parti ile bürokrasi etraflı müesses nizam arasındaki iktidar mücadelesiydi. Siyasetçiler ve bürokrasi arasındaki bu mücadeleyi, 1960’taki askeri darbe ile bürokrasi kazandı. Bu dönemle birlikte askeri-sivil bürokrasi, 1960 ve 1980’deki müdahalelerle devlet mekanizmasına yeni bir format atarak çok partili hayatta devlet ve siyaset yapısını bürokrasi merkezli olarak yeniden güncelledi. Merkez siyaset olarak adlandırılan ve bürokrasinin hassasiyetine, siyaset / toplum üzerindeki hakimiyetine dayalı bu devlet yapısı, 2000’lerin başına kadar Türkiye siyasetinin ve oradaki kamusal ilişkilerin ana karakterine yön verdi. 

Bu dönemde bürokrasi - kamu ve bürokrasi – siyaset ilişkisinin “bürokrasi üstünlüğü ve bürokratik otorite” ilkesi etrafında şekillendiği söylenebilir. Dolayısıyla bürokrasi - toplumsal alan irtibatının esas olarak aşağıdan yukarı, saygı ve itaate dayalı bir zeminde geliştiği; bu doğrultuda bürokrasinin toplumla mesafeli, aşkın, üstün, yönlendirici ve eğitici bir konum üzerinden ilişki kurduğu ifade edilebilir. Bu ilişkinin karakteristik niteliği, devletin güç ve otoritesine dayalı, hiyerarşik bir seyir izlemesiydi.

2000 sonrasında siyaset, bürokrasi ve toplum

2000’lerden itibaren Türkiye’de bürokrasinin üstünlüğüne ve kontrolüne dayalı devlet – siyaset yapısı dönüşmeye başladı. 2010’ların sonuna gelindiğinde ise sivil siyaset kurumuna, seçilmiş siyasetçilerin üstünlüğüne dayalı bir siyaset yapısı kurumsallaştı. Yeni siyaset yapısı beraberinde yeni bir siyaset – bürokrasi ilişkisi, yeni bir bürokrasi rejimi ve yeni bir yönetim modeli getirdi. Bürokrasinin yönetim ve işleyiş açısından siyaset kurumu etrafında konumlandırıldığı, onun güç alanına dahil edildiği yeni bir rejimdi bu. Bürokrasinin yürütme organına bağlı kılınarak, ona eklemlenerek ve bu anlamda siyasallaştırılarak işlemesi ve kamu yönetimine dahil olmasıydı. Böylece bürokrasi, karar yapım süreçlerini yönlendirmek yerine, siyasi iktidarın izlediği politikalar çerçevesinde kamu yönetimini icra eden bir mekanizmaya dönüştü. Kurumsal anlamda siyaset kurumunun yönetim ve kontrolüne bağlı bir mekanizma halini aldı.

Ne var ki bu yeni siyaset yapısı ve yeni bürokrasi rejimi, bürokrasi - toplum ilişkisinin yerleşik karakterinde bürokrasinin “güç ve otorite hassasiyeti” açısından çok fazla bir farklılık üretmeyecekti. Bu dönemde devlet aygıtının kendi içerisindeki güç dengesi ve denetim mekanizmasının kuruluş biçimi, bürokrasi - kamu ve bürokrasi - toplum ilişkisinin ana zeminini oluşturdu. İktidar ve devlet yapısının yürütmenin üstünlüğü ve gücün merkeziliğine dayalı kurgusu, bu ilişkinin doğasını biçimlendirdi. Gücün yürütme etrafında toparlanması ve özellikle üst kademe bürokrasi atamasında yürütmenin doğrudan yetkili kılınması bir yandan bürokrasiyi tek taraflı olarak yürütmeye bağımlı hale getirirken diğer yandan gücün yürütme ve bürokrasi arasında dağılmasına, dolayısıyla bürokrasi üzerinde (onun yürütmeye eklemlenmesinden kaynaklanan) bir güç birikiminin, güç yoğunlaşmasının oluşmasına imkan verdi. Buna karşılık söz konusu yapı içerisinde toplumsal alanın siyasal etki kapasitesi zayıfladı. Sonuçta yürütme ile bürokrasi arasındaki bu güç yoğun ilişki, bürokrasinin toplumsal alan ve kamusal alanla kurduğu ilişkinin karakterini de biçimlendirdi.

Siyaset ve bürokrasi arasındaki siyasi iktidar etraflı ilişki formu, önceki dönemden farklı olarak bürokrasiyi iktidar kurumuna karşı uyumlu, uysal ve tabi hale getirirken aynı ilişkinin kendisine sağladığı güç birikimi, üst bürokrasinin toplumla ilişkilerinde güç ve üstünlük temelinde hareket etme alışkanlığını sürdürmesine imkan vermiştir. Yeni dönemde, öncekinden farklı olarak bürokrasi ve toplum arasında ilişki mesafesinin görece azaldığını; etkileşim ritminin ve temas trafiğinin arttığını söylemek mümkün. Ancak artan bu ilişki trafiği içerisinde bürokrasinin kendi güç, otorite ve üstünlüğünden emin olma alışkanlığının; güç üstünlüğünü gösterme arayışının aynı şekilde varlığını devam ettirdiği söylenebilir.

Esas itibariyle 2000 sonrası süreçte yaşanan siyaset yapısındaki kurumsal dönüşüm, bürokrasi - toplum ilişkisinde daha önceki bürokrasi üstünlüğüne dayalı verili konumları ve verili davranış kalıplarını çözülmeye uğratmıştır. Siyaset yapısının milli irade söylemi etrafında dönüşümü, bürokrasi - toplum ilişkisinde bu verili kalıpları çözerken belli düzeyde bir paradoksa yol açmıştır. Bu kapsamda milli irade tezine dayalı siyaset yapısı bir yandan kamusal alanda demokrasi, toplumsal öncelikler, katılım, eşit vatandaşlık, temel haklar temelinde bir ilişki formunu teşvik ederken; diğer yandan aynı siyaset yapısının yürütmenin üstünlüğü temelinde dizaynı, kamusal alanda genel olarak iktidar kurumunun ve ona eklemlenen üst birimlerin gücüne dayalı bir ilişki formunu beslemiştir. 

Sonuçta bu yapı ve paradoks, bir taraftan toplumsal ve kamusal zeminde vatandaşların bürokrasi aktörleriyle temel özgürlükler ve eşitlik temelinde bir ilişki eğilimini ortaya çıkarmıştır. Öbür taraftan aynı paradoks, toplumsal ve kamusal zeminde üst bürokrasinin kendi üstünlüğü ve gücü temelinde ilişki kurma reflekslerine canlılık kazandırmıştır. Ve en nihayetinde kamusal alanda, bürokrasi - toplum ilişkisi açısından tartışma üretecek, memnuniyetsizlik oluşturacak olayların yaşanmasına ve sıklaşmasına yol açmıştır.
Gelinen noktada yeni dönemde siyaset – toplum ilişkisinde siyasetin açık üstünlüğüne ve gücüne dayalı siyaset yapısı, doğal olarak bürokrasi – toplum ilişkisinde de siyasete eklemlenen bürokrasinin gücüne ve üstünlüğüne dayalı bir ilişki rejiminin biçimlenmesine ortam sunmuş vaziyette. Sonuçta devlet - toplum ilişkisinin güç ve otorite temelinde hiyerarşik tasarımı, bürokrasi – toplum ilişkisinde de hiyerarşik bir vasatın kurulmasına imkan veriyor. Vali, kaymakam, savcı düzeylerinde kamusal ve toplumsal alanda “makamın gücünü hatırlatma ve gösterme” eğilimlerini bu hiyerarşik tasarımın kronik semptomlarından biri olarak görmek mümkün.

ŞÜKRÜ MUTLU KARAKOÇ

Lisans eğitimini Marmara Üniversitesi’de, yüksek lisansını İstanbul Medeniyet Üniversitesi’nde tamamladı. Doktorasını İstanbul Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler bölümünde yaptı. Karşılaştırmalı siyaset, siyasal hayat ve kurumlar, Türkiye siyaseti ve muhafazakar siyaset konularıyla ilgileniyor.