×
TÜRKİYE

ANALİZ

Siyasette Reform Arayışları: Devlet ve Siyaset Üzerine Kurumsal Tasarımlar

Modern siyaset ve onun içerisinde şekillenen devlet - toplum ilişkisi, "kurumsal bir matematiği” olan, “kurumsal bir mühendisliğe” yaslanan yapısal bir tasarımı ifade eder.
SİYASETTE REFORM ARAYIŞLARI, Kasım 2020 itibariyle yeniden Türkiye siyasetinin gündemine yerleşti. Kasım ayının ilk haftasında önce ekonomi yönetiminde bir kadro değişimi yaşandı. Buna bağlı olarak ekonomi politikasında piyasa, rasyonalite ve şeffaflık temelli yeni bir yönelim /söylem ortaya çıktı. Ardından Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın Kasım ayı boyunca farklı platformlarda dile getirdiği ekonomi, hukuk ve demokrasi alanında yeni bir reform döneminin başlatıldığına ilişkin açıklamalar, reform siyaseti ve söylemini ülkedeki tüm kesimler için ana gündem konusu haline getirdi.

“İktidarın reform arayışının nereden kaynaklandığı, bu arayışın sınırları, mevcut koşullarda reform söylemini siyasete dönüştürmenin imkanı ve ülkedeki farklı siyasi çevrelerin reform arayışlarına dair kendi beklentileri” reform gündemi kapsamında tartışılan ana başlıklar oldu. Şunu ifade etmek mümkün: Reform tartışmalarında, iktidar kanadı genel olarak ekonomi, ekonomiyle bağlantılı olduğu ölçüde hukuk ve belli ölçülerde dış politika bağlamında bir değişim vurgusunu öne çıkarırken; muhalefet çevreleri ise daha çok kendi siyasi ve toplumsal pozisyonlarından hareketle içeriklendirdikleri bir demokrasi ve hukuk söylemi etrafında tartışmaya dahil oldu. Dolayısıyla reform söylemi ve arayışının kamuoyunda genel olarak demokrasi ve hukuk temelli bir perspektifle “satın alındığı”nı söylemek mümkün. Bu durum, güncel tartışmaların arasında yapısal / sistemsel bir meseleyi, Türkiye siyasetinin önüne, bitmeyen bir tartışma başlığı olarak yenden getirdi: Bir devlet -  toplum ilişkisi olarak siyasetin, siyaset yapısının kurulma biçimi. Başka bir ifadeyle Türkiye’de devlet yapısının, iktidar ilişkilerinin formüle edilme, modellenme tarzı. Ve buralarda yeni bir reform arayışı.

Peki modern siyaset zamanlarında belli bir kurumsal tasarımla formüle edilen devlet - toplum ilişkileri için ne tür seçenek ve modellerden söz edilebilir? Hangi devlet / iktidar modeli ne tür bir güç dengesine işaret eder? Hangi kurumsal tasarım ne tür bir devlet - toplum ilişkisi ve devlet modeli üretir?

Devlet ve Siyasetin Tasarımı: Teoriler ve Modeller
En başta şunu belirtelim, modern siyaset ve bunun içerisinde şekillenen devlet - toplum ilişkisi, “kurumsal bir matematiği” olan, “kurumsal bir mühendisliğe” yaslanan yapısal bir tasarımı ifade eder. Bu bağlamda kavramsal ve teorik olarak bakıldığında modern devlet  -  toplum ilişkilerinin ya da daha kestirmeden, özünde bu ilişkinin kurumsal formülasyonunu ifade eden devlet / iktidar yapısının nasıl kurulabileceğine dair belli temel tasarımlardan, modellerden söz etmek mümkün. 

Bu noktada önümüze çıkan ilk devlet modeli, “aşkın/güçlü devlet” modeli olarak işaretlenebilir. Bu model çerçevesinde ulusal egemenlik yetkilerini kullanan devlet yapısı, esas itibariyle askeri – sivil bürokrasi merkezli olarak şekillenir. Buna göre devlet alanı, toplumsal ve siyasal alandan ayrı, özerk ve egemen bir bürokrasi çevresi etrafında tanımlanır.  Kurumsal olarak toplumsal gruplardan ve siyaset kurumlarından özerk bir şekilde biçimlenen devlet alanı, aynı zamanda toplumsal yönelimlerin, siyasi politikalar, ulusal öncelikler ve karar süreçlerinin egemen aktörü, ana yönlendiricisidir. Bürokrasi merkezli bu devlet yapısı, siyasal alana katılım süreçlerini ve talep girişlerini sınırlandırma; siyasal alanda çoğulculuğu kontrol etme kabiliyeti sergiler. Devlet aygıtı, esas itibariyle bürokrasi çevresinin talep, çıkar, vizyon ve önceliklerine karşı duyarlılık taşımaktadır. Dolayısıyla siyaset, devlet - toplum karşıtlığı etrafında biçimlenen problemli bir temsil ve iktidar ilişkisiyle biçimlenir.

Devlet yapısına dair kavramsal ve kurumsal olarak önümüze çıkan ikinci model, “araçsal devlet” modelidir. Araçsal devlet, sivil toplumdaki sosyal grupların güç dengelerini yansıtan; bu güç dengelerine duyarlı ve bu güç dengelerini yeniden üreten,  taraflı bir aygıttır. Hükümet ve devlet esas itibariyle toplumsal alanda sosyal gruplar arasındaki değişken güç ve iktidar ilişkilerinin bir yansımasıdır. Devlet aygıtı, toplumdaki en güçlü sosyal grup ya da gruplar tarafından kontrol edilen, onların talep, öncelik ve vizyonlarına cevap veren, onlara kendi talep, beklenti ve vizyonlarını uygulama, hayata geçirme gücü / imkanı veren, güç – taraflı bir yapıdır. İktidara hakim olan grubun, politik hedef ve programlarını gerçekleştirmesine imkan sunan bir araçtır. Bu haliyle araçsal devlet, sosyal gruplara ama daha çok bu grupları temsil eden siyasi partilere karşı aşırı duyarlı, uyumlu ve bu partiler lehine taraflı bir devlet modelini ifade eder. Bu devlet modeli içerisinde hakim iktidar partisi, devlet aygıtını kendi politika ve hedefleri doğrultusunda şekillendirme ve yönetme konusunda geniş bir güç, etki, nüfuz ve yetki alanına sahiptir. Dolayısıyla araçsal devlet, seçimler sonucunda iktidarı elde eden siyasi partinin “politik kodlamalarına”na, “siyasi yazılımı”na göre işleyen bir yazılımsal yapıyı anlatır. Bir anlamda, “kazanan hepsini alır” kuralına dayalı, “sıfır toplamlı” bir siyaset ve iktidar ilişkisine işaret eder.

Siyaset alanında kavramsal ve kurumsal olarak tanımlanan üçüncü devlet modeli, “nötr / tarafsız devlet” modelidir. Nötr devlet, siyasal alanda sosyal gruplar arasındaki iktidar ilişkilerini dengelemeye dayalı bir devlet yapısını ifade eder. Bu devlet yapısı, toplumsal alanı ve oradaki güç ilişkilerini yansıtan, onun uzantısı olan bir mekanizma değil; bu güç ve çıkar ilişkilerini dengeleyen,  rekabete hakemlik eden bir yapıdır. Başka bir ifadeyle nötr devlet, toplumdaki tüm kesimlerin ve sosyal grupların talep, öncelik, beklenti ve vizyonlarını dengelemeye, belli noktalarda uyumlulaştırmaya dayalı tarafsız bir yönetim aygıtıdır. Toplumsal talepleri ve güç ilişkilerini dengelemek suretiyle ortak kamu çıkarını gerçekleştirmeye; siyaset sisteminin istikrarını ve toplumsal meşruiyetini sürdürmeye odaklı fonksiyonel bir modeldir. Bu haliyle nötr devlet, esas itibariyle siyaset ve iktidar alanının, oradaki siyasal rekabetin, sivil siyasi mekanizmalar, kurumsal süreçler ve tasarımlar etrafında dengelenmesini ve denetlenmesini önceleyen bir nitelik taşır. Dolayısıyla söz konusu devlet modeli, sadece sosyal gruplar ve bu grupları temsil eden siyasi partiler arasındaki güç ilişkilerini değil, sivil toplum, siyasal alan ve iktidar alanı arasındaki güç ilişkilerini de dengelemeye imkan veren bir yapısal tasarımı ifade eder. Aynı zamanda nötr devlet modeli, çoğunluğa dayalı olarak iktidarı elinde bulunduran iktidar partisinin, temel haklar, hukukun / anayasanın üstünlüğü, kuvvetler ayrılığı ilkeleri etrafında dengelenmesi ve sınırlandırılmasını anlatır.

Siyaset alanında kavramsal ve kurumsal olarak önümüze çıkan dördüncü ve son devlet modeli, “broker devlet” modelidir. Broker devlet, en nihayetinde sivil toplumdaki toplumsal grupları, bu grupların talep, öncelik ve beklentilerini; hatta bunlar arasındaki etkileşim noktalarını kendi politik öncelik, tercih ve vizyonları etrafında yönlendiren, mobilize eden bir devlet yapısıdır. Aynı zamanda kamuoyunu, politik süreçleri, karar yapım mekanizmalarını, yine kendi özel politik yaklaşım ve çıkarları çerçevesinde yönlendiren ve biçimlendiren bir organizasyondur. Dolayısıyla broker devlet, toplumun ve toplumdaki güç ilişkilerinin bir aynası / yansıması olmadığı gibi, tarafsız / nötr olarak kamu çıkarını takip eden bir aygıt da değildir. Kendi politik tercihleri, öncelikleri ve yaklaşımları etrafında toplumsal güçlerden, taleplerden görece özerk hareket edebilen bir yönetim formudur. Bu yönetim formu içerisinde, seçilmiş hükümetler / seçilmiş siyasetçiler, devlet bürokrasisi ve devlet kurumlarıyla birlikte, kendi politik vizyon, öncelik ve tercihleri etrafında politika geliştirir ve yönetim sergiler. Burada seçilmiş hükümetler, hiyerarşik olarak devletin bürokratik birimlerinin üstündedir. Ancak karar yapım, politika geliştirme ve yönetim koordinasyon süreçleri, farklı politik ve bürokratik komisyonlar, alt bürokratik birimler arasında bölünmüştür. Devlet alanı, toplumsal gruplardan görece özerk bir nitelik taşır. Devlet iktidarı ve siyasi güç, siyasetçilerin hiyerarşik üstünlüğü etrafında siyasetçiler ve bürokrasi arasında paylaşılır.

Bu noktada ülkelerin, sahip oldukları toplum yapısı,  tarihi, kültürel ve entelektüel tecrübe çerçevesinde bir devlet ve siyaset modeli geliştirdiklerini; devlet - toplum ilişkilerini de söz konusu model etrafında formüle ettiklerini ifade etmek mümkündür.

Türkiye: Devlet ve Siyaset Üzerine Kurumsal Tecrübeler
Türkiye siyasetinde uzun yıllar (2000’li yıllara kadar), bu devlet modellerinden ilkine, güçlü / aşkın devlet modeline dayalı bir devlet ve siyaset yapısının geçerlilik sergilediğini söylemek mümkün. Bu model etrafında Türkiye’de devlet yapısının, toplumsal ve siyasal alandan ayrı, özerk ve egemen olarak, sivil-askeri bürokrasi etrafında kurulduğu söylenebilir. Kurumsal olarak Cumhurbaşkanı, asker ve yargı etrafında tasarlanan devlet / iktidar alanı, uzun yıllar siyaset ve toplum alanı üzerinde etkili, zorlayıcı ve sınırlayıcı bir hegemonya geliştirdi. Toplumsal gruplardan ve siyaset kurumlarından özerk olarak biçimlenen devlet alanı, ulusal kimlik, ulusal çıkar, kamusal alan ve vatandaşlık gibi hususları, toplumdan ve siyasetten bağımsız olarak tanımlayıp ardından bunları topluma ve siyaset kurumuna empoze etme kapasitesi sergiledi. Ayrıca söz konusu merkezi bürokratik devlet yapısı hem toplumsal çevrelerin siyaset alanına katılım süreçlerini sınırlandırırken hem de toplumsal ve siyasal alanda oluşan talep ve beklentilerin karar süreçlerine, sisteme giriş süreçlerini kontrol etme kabiliyeti gösterdi.  Bu devlet modeli etrafında siyaset, çoğunlukla bir devlet inisiyatifi / pratiği olarak biçimlendi. Siyaset, devlet – toplum karşıtlığına dayalı bir iktidar mücadele alanıydı.

2000’lerin başı itibariyle bu güçlü/aşkın devlet modelinde kurumsal olarak bir değişim sürecinin başladığını, 2010’ların son çeyreğine gelindiğinde ise bu değişim sürecinin Türkiye siyaset yapısını araçsal devlet modeline taşıdığını ifade etmek mümkün. Sivil-askeri bürokrasinin sistemin kenarına alındığı ve sivil siyaset kurumlarının merkeze yerleştirildiği bu yeni devlet modeli içerisinde, devlet alanı doğrudan toplumsal grupların ve bu toplumsal grupları temsil eden siyasi partilerin rekabetine, güç ilişkilerine açık hale geldi. Kurumsal olarak “parçalı / çoklu bir toplum yapısı”, “başkanlığa dayalı yönetim”, “yürütmenin üstünlüğü”, “disiplinli siyasi partiler”, “nispi temsil” ve “çok partili siyaset” çerçevesinde şekillenen bu devlet modelinde devlet / iktidar alanı, toplumsal /siyasal alandaki iktidar ilişkilerini ve güç dengelerini yansıtan ve yeniden üreten bir organ olarak biçimlendi. Bu kapsamda devlet yapısı, seçimlere dayalı olarak toplumdaki en etkin sosyal grup ya da grupların siyasi temsilcileri tarafından yönetilen, bu siyasi temsilcilerin talep, beklenti ve vizyonlarına cevap veren, onlara kendi program, öncelik ve vizyonlarını uygulama, hayata geçirme gücü / imkanı veren bir organizasyon olarak işlemeye başladı. Başka bir deyişle devlet alanı, seçimler sonrasında iktidara hakim olan siyasi grubun, politik hedef ve programlarını gerçekleştirmesine imkan sunan bir mevki haline geldi. Bu haliyle devlet, sosyal gruplara ama daha çok bu grupları temsil eden siyasi partilere karşı duyarlı, uyumlu ve bu partiler lehine taraflı bir model olarak şekillendi. Bir anlamda “kazananın hepsini aldığı” bir tasarıma dönüştü.

Türkiye siyasetinde kurumsal olarak araçsal devlet modeline geçilmesinin ardından genel olarak ekonomi, hukuk, dış politika alanlarında tecrübe edilen siyasi uygulamalar çerçevesinde, siyasal ve entelektüel çevrelerde,  bu devlet modeline yönelik “başkanlık sisteminin sorunları” temalı eleştiriler ve yeni reform önerileri dile getirilmeye başladı. Hükümetin Kasım 2020’deki reform siyasetinin ardından ise sisteme yönelik reform önerileri daha belirgin bir nitelik edindi.

Sistemle ilgili eleştirilerin genel olarak, “iktidarın merkezde yoğunlaşması”, “yürütmenin üstünlüğü”, “parlamentonun dengeleyici gücünde aşınma”, “kuvvetler ayrılığının sağlıklı işletilememesi”, “sivil toplum, ekonomi, hukuk, bürokrasi alanlarında siyaset alanının etkisinin genişliği”, “kurumsal özerkliklerin yıpranması”, “siyaset alanında devlet güvenliği vurgusunun ana referans haline gelmesi” gibi başlıklar etrafında yoğunlaştığı söylenebilir. Bu eleştirilerin genel olarak araçsal devlet modelini tanımlayan temel hatlardan biri olan “başkanlık sistemine dayalı hükümet biçimi”ni hedef aldığını ifade etmek mümkün.

Reform Arayışlarında Muhalefetin Açmazı: Nasıl Bir Devlet Tasarımı?
Sisteme yönelik bu eleştirilerden hareketle özellikle siyaset alanında muhalefet partileri tarafından dile getirilen reform önerilerinin de yine “başkanlık temelli hükümet sisteminin” değiştirilmesine yönelik olduğu ifade edilebilir. Söz konusu reform önerilerinin, genel olarak “güçlendirilmiş parlamenter sisteme dönüş” çerçevesinde kümelendiği; muhalefet partilerinin bu konuda ortak bir söylem ve politika geliştirme çabasında oldukları öne sürülebilir. Bu reform siyaseti kapsamında muhalefet partilerinin “tarafsız, yetkisiz, sorumsuz, sembolik bir cumhurbaşkanı”, “başbakan ve bakanlar kurulunun yetkili ve sorumlu olduğu bir yürütme”, “kuvvetler ayrılığı”, “yasama – yürütme dengesi, “güçlü meclis – güçlü yürütme”, “bürokratik özerklik”, “yargı bağımsızlığı”, “insan hakları”, “demokrasi” gibi çok genel ilkelere dayalı bir yaklaşım izledikleri görülür. Muhalefet partilerinin dile getirdiği bu ilkesel önerilerin, esas itibariyle derinlikli, ayrıntılı, kapsamlı ve sistematik bir sistem ve model önerisi içermediği; daha çok kamuoyunda politik bir güç ve kaldıraç noktası yakalamaya yönelik bir yaklaşıma yaslandığı söylenebilir. “Umudun tecrübeye zaferi”nden yola çıkan bir yaklaşım bu.

Gelinen noktada muhalefet partilerince, başkanlık sisteminin eleştirisi ve alternatifi olarak öne sürülen “güçlendirilmiş parlamenter sistem” temelli önerilerin, ülke için ne tür bir devlet / iktidar tasarımı vaat ettiğini tam olarak kestirmek güç. Önerilerin araçsal devlet vadisinden çıkışı hedeflediği aşikar. Ancak “güçlendirilmiş parlamenter sistem” söyleminin Türkiye’nin karşısına kurumsal olarak araçsal devlet modeli yerine ne tür bir devlet modeli getireceği belirsiz. Ortada detaylandırılmış, sisteme dönüştürülmüş bir öneri mevcut değil zira. 

Ancak genel siyasi ilkelere dayalı önerilere bakıldığında, bu önerilerin Türkiye siyasetini, yeni devlet modeli olarak “nötr devlet”ten daha çok “broker devlet” modeline uygun bir devlet yapısına taşıma ihtimalinin yüksek olduğundan söz edilebilir. Başka bir ifadeyle muhalefetin reform önerilerinde, devlet alanının toplumsal alandan görece özerk olduğu; siyasi partilerin üstünlüğü temelinde gücün, siyaset ve bürokrasi arasında paylaşıldığı; devlet - toplum ilişkisinde devlet alanının, siyaset - toplum ilişkisinde ise siyasetin / siyasi partilerin özerk ve egemen konum sergilediği yeni bir modelin, bir kor (core) olarak yer aldığı söylenebilir. Zira seçim sistemi, siyasi partiler sistemi ve yerel yönetimler konusunda kurumsal bir değişikliğe hemen hiç temas etmeyen; dolayısıyla “disiplinli parti yapısı, aday belirleme süreçleri, nispi temsil, çok partili siyaset ve yerel yönetimler konusunda” daha katılımcı ve dengeleyici uygulamaları gündeme taşımayan bir parlamenter sistem önerisinin, siyasi parti ve bürokrasi dengesine dayalı özerk bir devlet tasarımını getirme olasılığı hayli yüksek olacaktır. Hatta partiler arası iktidar ilişkileri sürecinde sistem tıkanıklığı meselesinin yapısal bir niteliğe dönüşmesi halinde, bu durumun zamanla yeniden bürokrasinin ağırlık kazandığı güçlü devlet modeline doğru bir siyasal salınım üretme ihtimalinden de bahis açılabilir.
  
Soru şu: Siyaset ve iktidar alanı, “siyasi partilerin merkezi egemenliği”yle mi, daha fazla “katılım ve denge mekanizmaları”yla mı yoksa “siyaset-bürokrasi özerkliği”yle mi tasarlanacak? Her cevap farklı bir güzergah ve farklı bir tasarım demek. Ama belki de asıl mesele şu: Bu konuları kişiselleştirmeden, “cemaatsel mevzilenmelere” yönelmeden ve “ittifak stratejilerine” feda etmeden konuşabilecek miyiz? 
 

ŞÜKRÜ MUTLU KARAKOÇ

Lisans eğitimini Marmara Üniversitesi’de, yüksek lisansını İstanbul Medeniyet Üniversitesi’nde tamamladı. Doktorasını İstanbul Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler bölümünde yaptı. Karşılaştırmalı siyaset, siyasal hayat ve kurumlar, Türkiye siyaseti ve muhafazakar siyaset konularıyla ilgileniyor.